لعیا نورانی زنوز/ بدون تردید هدف تمام برنامه ریزی ها برای متغیرهای اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی رسیدن به توسعه پایدار، تعادل منطقه ای، توزیع مناسب فعالیت ها و استفاده مطلوب از قابلیت های محیطی در فرایند توسعه مناطق است.

بررسی برنامه ریزی توسعه نشان می دهد که در 40 سال گذشته علی رغم گام هایی که در این زمینه برداشته شده است اما شکاف عمیقی میان مناطق توسعه یافته و کمتر توسعه یافته وجود دارد و گستره وسیعی از کشور از جمله استان های مرزی از چرخه توسعه بازمانده اند به طوری که ارتقای شاخص های توسعه این مناطق تا سطح شاخص های میانگین ملی اقدامات و سرمایه گذاری های فراوانی را طلب می کند.

وضعیت کنونی روشن ترین دلیل بر ناکارآمدی برنامه ریزی بخشی و سیاست محرومیت زدایی است که به نظر می رسد دستیابی به توسعه متعادل صرفا با "آمایش سرزمین" امکان پذیر است؛ مفهومی که در بین برنامه ریزان به ویژه برنامه ریزان استانی کمتر مورد توجه قرار گرفته و به ندرت در محافل علمی مورد بحث و انتقاد قرار می گیرد.

در فرهنگ لغات لاروس، آمایش چنین تعریف شده است: "بهترین نوع توزیع جغرافیایی فعالیت‌های اقتصادی با توجه به منابع طبیعی و انسانی." فرهنگ اقتصاد و امور اقتصادی ـ اجتماعی معاصر، تعریف‌ آمایش را به شکل دیگری ارائه کرده است: "سیاستی که در یک چارچوب جغرافیایی معین در پی بهترین توزیع ممکن جمعیت بر حسب منابع طبیعی و فعالیت‌های اقتصادی است."

بنابراین "آمایش سرزمین" تدبیر، تنظیم شرایط، ایجاد تعادل در بهره گیری از توانمندی طبیعی، تطبیق با نیازهای انسانی، کاهش نابرابری و در کل سازماندهی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و زیست محیطی برای تحقق آینده مطلوب است و چون ماهیت آن مبتنی بر توسعه منطقه ای و استانی است این زمینه را فراهم می کند که برنامه ریزی ها به شکل واقعی انجام گیرد و از برنامه ریزی متمرکز فاصله گیرد.

اگر برنامه های اجرایی و عملیاتی سازمان ها براساس مولفه های "آمایش سرزمین" تنظیم شود قطع یقین جهت گیری های پیشرفته و توسعه را به دنبال خواهد داشت، اعتراضات و نارضایتی ها از نحوه تخصیص بودجه به حداقل خواهد رسید و در کل تمام فعالیت های عمرانی و رفاهی براساس آمایش سرزمین انجام خواهد گرفت.

این در حالیست که "آمایش سرزمین" در برنامه‌های توسعه استان تاکنون به طور جدی به آن پرداخته نشده و یا لااقل نمودهای خود را نشان نداده است.

با توجه به اهمیت موضوع "برنامه ریزی و توسعه" پایگاه خبری – تحلیلی نای قلم در نظر دارد سلسله گفتگوهایی را با "دکتر هوشنگ عطاپور، فعال فرهنگی و اجتماعی و مدیرکل سابق فرهنگی اجتماعی استانداری آذربایجان غربی" منتشر کند که بخش نخست آن در خصوص " برنامه ریزی آمایش سرزمین" می باشد.

متن کامل گفتگو را باهم می خوانیم.

مبنای برنامه ریزی برای توسعه همه جانبه چیست؟

شاید مناسب تر باشد که بپرسید ؛ «جامع ترین شکل برنامه ریزی ملی و محلی برای اهداف توسعه چیست؟» پاسخ این سوال روشن است: برنامه ریزی آمایش سرزمین. اما برنامه ریزی آمایش چیست؟ این واژه و اصطلاح ریشه در زبان فرانسوی دارد و از وازه Amenagerکه به معنای "برنامه ریزی و مدیریت است" ؛ گرفته شده است. در زبان فارسی هم کلمه آمایش از مصدر فعل "آمودن یا آماییدن به معنای آراستن ، آمیختن و به رشته درآوردن گرفته شده است". کلمه آمایش ، به معنای فراروند یا فرایند و پروسه است.برنامه ریزی آمایش سرزمین به معنای بهره برداری از امکانات، در راستای بهبود مادی و معنوی و در قلمرو جغرافیایی خاصی است و حاصل کار آن ، به عنوان «سند توسعه ، تصویر سازمان فضایی مرحله توسعه یافتگی سرزمین است».

برنامه ریزی مناطق و استان ها باید بر چه مبنایی باشد؟

در کشور ما، مناطق و استان ها واجد شرایط و ویژگی های ناهمگن در گستره ملی هستند و سازمان فضایی استان ها و مناطق با همدیگر تفاوت های اساسی دارد. تامین اهداف توسعه منطقه ای و استانی، از طریق برنامه ریزی آمایش سرزمینی، توزیع بهینه جمعیت و فعالیت در سرزمین محقق می شود. چون هدف هر نوع برنامه توسعه ای ،جمعیت ساکن در هر منطقه است. در همین راستا، به گونه ای برنامه ریزی می شود که هر منطقه و استان با قابلیت ها ، نیازها و موقعیت ویژه خود از طیف مناسبی از فعالیت های اقتصادی و اجتماعی برخوردار باشد و جمعیتی متناسب با توان و طرفیت اقتصادی خود بپذیرد. برای کارآمدی امور اجرایی در استان ها در طی تقویم های مشخص برنامه ریزی باید سازماندهی فضا برای بهره وری مطلوب در مقیاس منطقه ای و استانی صورت پذیرد.

نسبت برنامه ریزی مناطق با برنامه ریزی ملی چیست؟

نسبت مشخص و کمی (قابل اندازه گیری)  باید بین برنامه ریزی استانی، منطقه ای و ملی برقرار باشد تا ضمن حذف عدم تعادل ها به توسعه متوازن ملی و محلی منجر شود. اما چگونه این آرزو برآوده می شود؟ برنامه آمایش سرزمین باید رویکرد همه سو نگر در چهارچوب توسعه فضایی داشته باشد تا بتواند با پدیده عدم تعادل منطقه ای برخورد کرده و راهکارهای مناسب را برای تحقق توسعه متوازن، همه جانبه و پایدار در سطح سرزمین ارانه نماید. یعنی باید یک منطق و زبان قابل درک و فهم در همه سطوح ملی تا استانی برای تحقق خواست شهروندان برای توسعه، رفاه و امنیت با تمام ابعاد آن شکل بگیرد. این نوع رویکرد به شکل گیری سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی بین دولت و ملت در همه سطوح منجر می شود و مدیریت امور اجرایی را تسهیل می کند و اهداف توسعه را قابل وصول تر می کند.

در ساختار برنامه ریزی های کشور یک جای کار می لنگد، یعنی برنامه های توسع پنج ساله نه تنها به توسعه متوازن استان ها منجر نشده اند بلکه به تخریب محیط زیست هم انجامیده اند؟

به نکته فوق العاده مهمی اشاره کردید. درست است که ما اسناد برنامه های آمایش سرزمین و قوانین برنامه های متوالی پنج ساله توسعه داشته ایم ولی آنها از مقوله توسعه پایدار غفلت کرده اند و به همین دلیل هم، اکنون در حوزه تامین و پایداری منابع زیست محیطی برای جمعیت فعلی و آتی خود با مشکل جدی مواجه هستیم. برنامه ریزی توسعه پایدار ابعاد مختلف ، اقتصادی، اجتماعی، کالبدی، زیست محیطی و سیاسی مدیریتی را شامل می شود که باید در کلیه محورهای برنامه ریزی آمایش سرزمین مورد توجه قرار بگیرد. در این خصوص باید بیشتر توضیح دهم. از مهمترین خصوصیات آمایش سرزمین، جامع نگری و کیفیت و سازماندهی فضایی آن است. اما با کمال تاسف در کشور ما اصول برنامه های آمایش سرزمین مورد بحث قرار می گیرد؛ ولی اجرا نمی شود! ریشه اساسی این عدم تعادل های اجتماعی و بی ثباتی های اقتصادی مناطق، ناشی از همین غفلت هاست زیرا در آمایش سرزمین به پایدارترین آرایش سه مولفه مهم «جمعیت، سرمایه، منابع طبیعی و محیطی» یک منطقه یا سرزمین توجه و دقت می شود. اگر این رویکرد در عمل مورد اجرا قرار بگیرد، قطعا شاهد پایداری منابع در ادوار مختلف تاریخی گذشته، حال تا آینده خواهیم بود.

 سابقه برنامه ریزی در استان ما جیست؟  سرنوشت برنامه ریزی آمایش سرزمین چی شد و در چه مرحله ای است؟

برای اولین بار در ایران به سال 1353 هجری خورشیدی، دفتر آمایش سرزمین توسط سازمان برنامه و بودجه تاسیس و در سال 1354 قرارداد تهیه آمایش سرزمین با مهندسین مشاور ستیران بسته شد که نتایج مطالعات در سال 1355 منتشر شد که این مطالعات مبنای برنامه های توسعه پنج ساله در قبل از انفلاب اسلامی بود. بعد از پیروزی انقلاب اسلامی شورای عالی اداری در بیست‌و‌ششمین جلسه مورخ 1371.2.9 با توجه به سیاست عمومی برنامه اول توسعه مبنی بر تجدید تشکیلات دولت با رعایت تجانس وظایف بنا به پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی کشور تصویب نمود که طرح آمایش سرزمین به معنای تعیین استراتژی‌های توزیع فضایی جمعیت و فعالیت در پهنه سرزمین، توسط سازمان برنامه و بودجه با همکاری دستگاه‌های ذیربط تهیه و به تصویب هیأت وزیران خواهد برسد و  سازمان برنامه و بودجه موظف شد در جهت تدوین برنامه آتی توسعه اقتصادی و اجتماعی با نگرش آمایشی، استراتژی‌های توزیع فضایی جمعیت و فعالیت در پهنه سرزمین را به همراه برنامه‌های اجرایی تهیه و به تصویب هیأت وزیران برساند.

 در آذربایجان غربی تهیه و تدوین طرح مطالعاتی آمایش سرزمین در دوره دولت دهم به دانشگاه ارومیه داده شد. در دولت یازدهم با پیگیری های استاندار وقت و رئیس سازمان برنامه و بودجه استان، اسناد تهیه شده در کارگروه های تخصصی ذیل شورای برنامه ریزی و توسعه  استان مطرح شد. داوری هایی که انجام شد و در کارگروه اجتماعی و فرهنگی که بنده دبیری آن را بر عهده داشتم، اکثریت قریب به اتفاق اعضا، آن مطالعات را رد کردند. در نهایت تا جایی که من اطلاع دارم سازمان برنامه و بودجه به دنبال اصلاح اسناد تهیه شده است. البته راه عاقلانه هم اصلاح و روزآمدسازی آن است. چون بیش از دو دهه از تصویب تدوین برنامه های آمایش سرزمین در کشور می گذرد و هنوز استان ما فاقد یک سند قابل اتکا در حوزه آمایش سرزمینی است و مولفه های تدوین برنامه هم دچار تغییرات ملموس شده اند.

البته در استان آذربایجان غربی "اسناد توسعه استانی با هدف تعیین راهبردهای توسعه و محورهای آن"، در دوره دولت هفتم و هشتم (اصلاحات) تدوین شده است که اخرین اصلاحات آن با هدف «تغیر اولویت های توسعه استان» در دوره دولت یازدهم در استان صورت گرفت. در گذشته، کشاورزی اولویت اول استان بود که جای خود را به صنعت و گردشگری داد و به دلیل بحران دریاچه ارومیه، نگاه به مرزها (استفاده از فرصت های همسایگی با سه کشور)، صنعت و گردشگری به عنوان اولویت های اول تا سوم توسعه استان تعیین شدند و کشاورزی به دلیل محدودیت منابع آبی در اولویت چهارم قرار گرفت. این سند رسمی است و در شورای برنامه ریزی و توسعه استان مصوب شده است و قابلیت اجرایی و رسمیت قانونی دارد.

برای کارایی نظام برنامه ریزی در استان چه باید کرد؟

باید کلیه فعالیت ها بر اساس اهداف توسعه ای تدوینی در برنامه آمایش باشد. ولی چرا؟ هدف اساسی از مدیریت و برنامه ریزی در آمایش سرزمین، توزیع فعالیت های اقتصادی ،اجتماعی، جمعیتی و ظرفیت های آشکار و پنهان با توجه به تحولات و دگرگونی های زمان و نیازهاست که عمدتا با دیدی دراز مدت و به منظور بهره برداری بهینه از امکانات و همچنین هویدا کردن نقش(Role)، مسوولیت های خاص(Special Responsibility) هر منطقه و بر اساس توانمندی ها (Abilities) و قابلیت ها(Capabilities) به طور هماهنگ با دیگر مناطق تدوین می شود.

  خوب، ما باید توانایی ها و قابلیت های استان خود را در کنار توانایی ها و مسوولیت های خود بشناسیم و یک رتبه بندی در بین استان ها برای خود ببینیم. یعنی جایگاه خود را در کلان ملی درک کنیم و نقشه راه توسعه را تدوین بکنیم. به همین دلیل مسوولین تهیه و تدوین برنامه امایش سرزمین هم به جای داشتن نگاه از بالا به پایین، باید نگاه پایین به بالا داشته باشند و سازمان های اجرایی دولتی و غیردولتی، سازمان های مردم نهاد و شهروندان را در تهیه و تدوین این برنامه ها دخالت بدهند.

سازمان های دولتی چه نقشی در برنامه ریزی دارند؟ مردم، بخش های خصوصی و نهادهای مدنی چه نقشی در تدوین برنامه های ملی و محلی دارند.

ببینید، موضوع برنامه ریزی آمایش سرزمینی «مدیریت کشور»  و به تبع آن مدیریت استان است و برنامه ریزی بلندمدت برای توزیع بهتر جمعیت، امکانات و فعالیت های مختلف به منظور افزایش رفاه، آسایش و هماهنگی جامعه است. آیا وصول به این اهداف بزرگ، بدون مشارکت فعال شهروندان و نهادهای مدنی (جامعه مدنی) امکان پذیر است؟ البته که ممکن نیست. علت شکست اکثر برنامه های توسعه ای و اجرا نشدن بسیاری از قوانین به دلیل کنار گذاشتن شهروندان و سازمان های مردم نهاد از عرصه مشارکت اجتماعی ، و تشکیل دولت سوپرمن بوده است. هر جا شهروندان به تعامل و مشارکت با دولت ترغیب شده اند، امور اجرایی هم به سهولت و با هزینه های مادی و معنوی کمتری انجام شده است. رمز موفقیت اجرای هر برنامه اجرایی و، حتی آمایش سرزمین، مشارکت فعال شهروندان و سازمان های مردم نهاد در فرایند تدوین تا اجراست.

البته سازمان های دولتی هم باید به وظیفه قانونی خود عمل بکنند. اولا منابع مالی و تیم تخصصی بومی و با تجربه را که سابقه کار اجرایی داشته اند، فراهم آورند و ثانیا، بستر و زمینه مشارکت شهروندان و سازمان های مردم نهاد را در کلیه مراحل تهیه و تدوین برنامه آمایش سرزمین میسر سازند. در غیر این صورت این برنامه هم در نهایت در قفسه کتابخانه ها و اتاق مدیران دولتی خاک خواهد خورد.

یک نقش مهم هم مانند هر امر اجتماعی، از آن رسانه هاست که باید مطالبه بکنند.

سخن آخر

با توجه به اینکه "آمایش سرزمین" ابزار اصلی تصمیم گیری استانی تلقی می شود و زمینه تلفیق برنامه ریزی اقتصادی و اجتماعی با برنامه ریزی فیزیکی و فضایی را فراهم می کند، کلیدی ترین نقش را در برنامه ریزی دارد از این رو ضروري است نظام صحيح پايش مداوم آمايش در دستور كار سازمانها و نهادهاي برنامه‌ريز قرار گيرد.

انتهای پیام/